2019年6月4日，国家发改委、工信部、农业农村部、卫生健康委、市场监管总局、商务部、海关总署等七部委印发《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》（简称《方案》），力促国产婴幼儿配方乳粉提升品质、竞争力和美誉度，做强做优国产乳业。

文件内容如下：

关于印发《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》的通知

发改农经〔2019〕900号

各省、自治区、直辖市发展改革委、工信厅、农业农村厅、商务厅、卫生健康厅、市场监管局、海关总署广东分署、各直属海关：

婴幼儿配方乳粉是婴幼儿的重要食品，是关系亿万家庭幸福和国家民族未来的特殊食品。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，进一步提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度，做强做优国产乳业，国家发展改革委联合有关部门制定了《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

国家发展改革委 工业和信息化部 农业农村部 卫生健康委 市场监管总局 商务部 海关总署

2019年5月23日

国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案

婴幼儿配方乳粉是婴幼儿的重要食品，是关系亿万家庭幸福和国家民族未来的特殊食品。习近平总书记强调，要下决心把乳业做强做优，让祖国的下一代喝上好奶粉。为进一步提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度，按照党中央、国务院决策部署，特制定本行动方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，落实高质量发展要求，以推进供给侧结构性改革为主线，贯彻《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》《国务院办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》，坚持“四个最严”，进一步强化标准规范、科技创新、执法监督和市场培育，全面提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度。

（二）基本原则。

——坚守质量底线，确保食品安全。以产品质量提升带动产业提质增效，完善质量管理机制，落实企业食品安全主体责任，全面提高产品品质和质量安全水平，重塑消费者对国产婴幼儿配方乳粉的信心。

——坚持创新驱动，加强品牌引领。鼓励企业优化产品配方，在技术装备、质量管理、营销模式等方面大胆创新，加快产品研发创新和产业转型升级，加强国产婴幼儿配方乳粉的品牌培育。

——立足国内实际，找准市场定位。充分认识提升国产婴幼儿配方乳粉品质、竞争力和美誉度的长期性与艰巨性，选准产业发展突破口，找准产品市场定位，促进国产婴幼儿配方乳粉与进口产品公平竞争、错位竞争。

——坚持市场主导，政府支持引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重企业的主体地位，强化政府在政策引导、宏观调控、监督管理等方面的作用，维护公平有序的市场环境。

（三）行动目标。

大力实施国产婴幼儿配方乳粉“品质提升、产业升级、品牌培育”行动计划，国产婴幼儿配方乳粉产量稳步增加，更好地满足国内日益增长的消费需求，力争婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在 60%以上；产品质量安全可靠，品质稳步提升，消费者信心和满意度明显提高；产业结构进一步优化，行业集中度和技术装备水平继续提升；产品竞争力进一步增强，市场销售额显著提高，中国品牌婴幼儿配方乳粉在国内市场的排名明显提升。

二、实施“品质提升行动”，持续强化产品质量保障

坚持最严格的监管制度，严格落实企业主体责任和各级政府属地管理责任，健全全行业、全链条产品质量安全管理体系，实行从源头到消费的全过程监管。

（四）加强标准引领和创新驱动。

修订生鲜乳食品安全国家标准，完善婴幼儿配方乳粉生产工艺行业标准，制定完整的工艺要求，提高生产管理控制水平。完善婴幼儿配方乳粉食品安全国家标准。鼓励生产企业制定和实施严于国家标准的企业标准，推动建立企业标准公开承诺制度。加强基础科研工作，推动建立以企业为主体、科研院校为支撑、产学研结合的科技创新和服务体系。依托现有资源建设国家乳品安全与营养分析中心，强化与企业的合作，实施国家母乳研究计划，争取用 3 年时间收集并整合企业现有数据资源，建立统一的母乳研究数据库，对不同区域、不同成长阶段的婴幼儿所需营养元素进行分析研究，促进相关信息互联共享。完善配方注册管理办法，结合母乳研究成果和市场消费需求，支持生产企业优化配方，加快产品研发，推动科研成果转化应用。推动婴幼儿配方乳粉原辅料的自主研发生产，解决供给瓶颈问题。

（五）健全企业质量安全管理体系。

在企业现有质量安全追溯体系的基础上，逐步建立全国统一的婴幼儿配方乳粉质量安全追溯平台，实现全过程、电子化信息查询追溯，力争三年内实现质量安全追溯体系建设覆盖 60%以上婴幼儿配方乳粉企业，并与国家重要产品质量追溯平台对接。推动婴幼儿配方乳粉生产企业实施良好生产规范，建立危害分析与关键控制点（HACCP）体系并有效运行，鼓励企业获得认证，及时识别和评估潜在危害。鼓励生产企业设置独立的内部质量安全审查部门和专职审查员，引导督促企业建立食品安全自查制度和问题报告制度，健全产品质量问题快速反应及处理机制。

（六）完善产品检验检测制度。

指导督促企业严格按照食品安全标准加强原料、半成品检验检测把关，实施全过程质量安全控制，对出厂的婴幼儿配方乳粉按照食品安全标准实施批批检验检测。鼓励企业自行设置产品质量安全风险指标，将长期积累的检验检测数据与市场监管、卫生部门和相关科研机构共享，优化检验检测指标。加强对婴幼儿配方乳粉检验检测机构的管理，提高检验检测能力，规范检验检测程序，对检验检测中发现的潜在风险及时向当地监管部门报告。

（七）加强体系检查与产品抽检。

建立婴幼儿配方乳粉食品安全生产规范体系检查常态化机制，用 3 年时间完成新一轮生产企业全面检查，强化对生产环境、生产质量管理体系运行、原料查验和检验检测能力等方面的检查，指导企业规范管理。建立国家婴幼儿配方乳粉食品安全审查专家库，吸引相关领域的专家加入审查员队伍。完善产品抽检制度，对出现过指标不合格的婴幼儿配方乳粉企业加大抽检力度。严厉打击非法添加非食用物质、超范围超限量使用食品添加剂、篡改标签标识以及在标签中标注虚假、夸大的内容等违法行为。

三、实施“产业升级行动”，不断提高产品市场竞争力

加快提升国产婴幼儿配方乳粉产品科技含量，降低生产成本，推进企业转型升级，全面提升国产婴幼儿配方乳粉的市场竞争力。

（八）推进奶源基地专业化生产。

大力提倡使用生鲜乳生产婴幼儿配方乳粉，支持婴幼儿配方乳粉奶源基地建设和升级改造，完善奶畜良种繁育体系和疫病防控体系，实施奶畜疫病净化行动，提升原料奶质量检验检测能力。促进婴幼儿配方乳粉奶源基地实行专业化、规模化、智能化生产，推行良好农业规范。引导中小规模养殖场以托管或入股等方式，将奶牛集中到专业化饲养企业、合作社养殖，提高原料奶质量。逐步将“养殖户+奶站+婴幼儿配方乳粉企业”链条升级为“专业化饲养企业（合作社）+婴幼儿配方乳粉企业”，实现奶牛养殖与乳粉加工直接协作。

（九）促进企业兼并重组和提档升级。

严格执行《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则》，从严落实婴幼儿配方乳粉生产许可条件。严格新开办婴幼儿配方乳粉生产企业资质审核和现有企业食品生产许可证到期换证审核。强化政策引导，鼓励各地通过企业并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种方式开展婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，淘汰落后产能。加快推进连续 3 年年产量不足 1000 吨或年销售额不足 5000 万元、工艺水平和技术装备落后的企业改造升级，进一步提高行业集中度和整体发展水平。符合条件的重组业务，按规定适用相关税收政策。

（十）鼓励国内外企业合作与公平竞争。

支持国内企业在境外收购和建设奶源基地，降低原料成本。鼓励有实力、信誉好的企业在国外设立加工厂，并将生产的产品以自有品牌原装进口。鼓励国外乳粉企业在国内设立外商投资企业，促进中国品牌与外国品牌公平竞争，引入国外先进的生产技术及管理经验，丰富国内产品供应。支持国产乳粉生产企业根据自身实际，找准产品市场定位，拓展营销渠道，巩固和扩大消费市场，积极拓展中高端市场，实行错位竞争。

四、实施“品牌培育行动”，大力提升国产乳粉美誉度

加大宣传推广力度，客观反映国产婴幼儿配方乳粉在保障质量安全、提升产品品质方面的进展成效，不断提高国产产品的整体美誉度。

（十一）完善产品质量安全报告和信息发布制度。

根据食品安全法要求，进一步完善婴幼儿配方乳粉标准制定、抽检结果、监督检查等食品安全信息公布公开制度。行业协会每年定期发布质量报告，与国家主流媒体加强合作，客观、公正反映国内外产品品质状况，提振消费者对国产婴幼儿配方乳粉的信心。借鉴乳业发达国家经验，将国家历年抽检积累的检测数据与国内企业共享，指导企业有针对性的改善产品品质。

（十二）加强舆论宣传与引导。

定期开展宣传推介活动，展示国产婴幼儿配方乳粉质量安全保障工作成效。组织专家学者进行科普解读，营造良好舆论氛围。引导企业设立公众开放日，组织媒体、消费者走进企业，了解婴幼儿配方乳粉生产状况和质量保障措施。支持企业利用中国自主品牌博览会、中国品牌日等平台，展示国产品牌形象。依法规范对婴幼儿配方乳粉的广告宣传，严厉打击各类虚假夸大宣传，不得在大众传播媒介或者公共场所发布声称全部或部分替代母乳的婴儿乳制品广告，不得对 0-12 个月龄婴儿食用的婴儿配方乳制品进行广告宣传。加强对自媒体等新兴媒体行为的管理与规范，及时制止和澄清刻意博取眼球、夸大其词的不实报道，依法查处捏造虚假信息造谣惑众、恶意中伤竞争对手等行为。

（十三）推动建立企业诚信管理体系。

贯彻实施《食品工业企业诚信管理体系》国家标准，推动企业建立诚信管理体系，依托全国信用信息共享平台建立企业诚信档案，推动税务、工业和信息化、市场监管部门实现企业信用共享。发挥国家企业信用信息公示系统的作用，按照谁产生、谁提供、谁负责的要求，及时准确归集企业的行政许可、行政处罚、抽查检查结果等信息，依法予以公示。建立企业诚信等级评估标准，定期开展评估活动，鼓励企业开展质量安全承诺和诚信文化建设，加强社会舆论监督，形成市场性、行业性、社会性约束和惩戒机制。支持企业加强自律，减少在广告宣传等方面的盲目过度投入，避免无序竞争。

（十四）加强进口乳粉及跨境电商管理。

加强对境外婴幼儿配方乳粉生产企业注册管理，对进口代理商严格执行备案制度和销售记录制度，严禁进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装，严禁进口未取得婴幼儿配方乳粉产品配方注册的产品。对跨境电子商务零售进口的婴幼儿配方乳粉，落实跨境电商企业对产品质量安全的主体责任，跨境电商企业要建立商品质量安全风险防控机制，建立健全涵盖完整物流轨迹的产品质量追溯体系。各地要加大对母婴店、商超等婴幼儿配方乳粉经营主体的日常监督检查和抽检力度，对进口产品重点核查产品配方注册信息和《入境货物检验检疫证明》。

五、保障措施

（十五）加大政策支持力度。

各有关部门结合职能，大力支持国产婴幼儿配方乳粉“品质提升、产业升级、品牌培育”三大行动计划。加大对国产婴幼儿配方乳粉行业发展的支持力度，重点支持关键共性技术研发平台、质量安全追溯平台等公益性设施建设。鼓励各类产业投资基金支持企业改造升级和兼并重组。鼓励各类金融机构提供更多适应企业需求的金融产品和服务。对符合条件的企业在发行股票、公司债券等方面予以支持。对“走出去”建立奶源基地和加工厂的企业，落实现行境外所得税税收抵免政策。

（十六）发挥好行业协会作用。

相关行业协会要在行业运行监测、质量安全报告发布、品牌宣传推广、诚信体系建设、国际合作等方面加大工作力度，积极承担行业管理等工作，推动婴幼儿配方乳粉行业健康有序发展。强化行业自律，建立全行业自律性管理制度，完善约束机制。支持行业协会组织企业建立与国内上下游产业的磋商机制，强化与销售终端的对接合作，提高企业的整体议价能力。

（十七）加强责任落实与政策评估。

地方各级政府有关部门要强化责任落实，制定工作路线图和时间表，将本行动方案提出的各项任务落到实处。坚决打破地方保护主义，对按要求撤销或吊销生产许可证的婴幼儿配方乳粉生产企业，做好引导企业转型等相关工作。完善统计调查制度，加强国内婴幼儿配方乳粉产量的统计，及时掌握生产消费形势。国务院有关部门适时对政策实施效果进行评估，重要情况及时报告国务院。

这不是国家第一次颁布文件推动国产奶粉发展。2018年国务院常务会议审议通过的《关于加快推进奶业振兴和保障乳制品质量安全的意见》中指出，奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，要求必须加快推进奶业振兴，提升乳品的质量安全水平。对于《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》（简称《方案》）的核心是什么？它对市场有什么影响？也邀请到了中国乳业俱乐部发起人、北京普天盛到企业策划机构董事长雷永军给我们做个解读。

问：雷总您好，我注意到，在2019年4月28日，乳业俱乐部的《第四届中国婴幼儿奶粉战略论坛》中，您提到，中国婴幼儿奶粉的集中度已经很高，中国品牌销售量突破了60%，这似乎和《方案》中所提倡的内容是一样的。请问，中国奶粉品牌的现状是什么？

雷永军：是的，我是在论坛上讲过这个数据，而且这个数据非常准确，是普天盛道在企业一线访问的一手数据。2018年，中国品牌（含中国企业海外投资企业品牌）的销售量突破60%，这是一个非常可喜的成绩。另外，我们发现前14家企业销售额大约在870亿左右，占行业整体销售额75%以上，这也是一个非常可喜的成绩。

这个成绩是符合《方案》提出的发展方向的，而且这个市场集中度2019年还在提升。我们预计，到2019年年底，我们监测的销售额前15家企业销售额可能接近或突破1000亿，将占据行业接近80%的销售额。这个趋势已经不可阻挡，我认为这是中国奶粉行业最大的现状。

问：怎么理解《方案》中提出的“力争婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在60%以上”和”中国品牌婴幼儿配方乳粉在国内市场的排名明显提升”？

雷永军：自给率在60%以上，首先要界定什么是自给率，《方案》明确指出是国产的自给率，这个信号非常明确。所以，这对于将生产基地主要放在国外的合生元、澳优等中国企业来说不是利好，对飞鹤、君乐宝等将生产放在国内的企业来说是利好。我们注意到，雀巢惠氏、达能、美赞臣、雅培、美素这五大在国内市场占有率前五的企业的主要生产基地都在国外，雀巢惠氏在国内有两个生产基地，所以对他们是利好，对其他企业不是利好。

自给率的提升和“中国品牌婴幼儿配方乳粉在国内市场排名明显提升”是互为因果关系的。

这里的“排名”讲的不够专业，应该是市场占有率。现在国内市场前15家中，有9家是中国品牌，其中飞鹤、君乐宝旗帜、澳优增长迅猛，伊利稳步发展，圣元、雅士利、贝因美今年改变很大，只有完达山今年下滑，看不到希望。整体来看，这个提法对国产企业都是利好。

问：这是不是说明《方案》中强调的要求“行业集中度和技术装备水平继续提升”是个很好的机遇？

雷永军：行业的技术装备水平我感觉最近2年是下降了。原因是什么呢？

原因是因为我们推进注册制之后，每一个工厂只能注册3个品牌，而在短期内，品牌数量的多少关系到一些中国企业的战略性命运。于是，我们看到，有的企业一个工厂就具有5万吨以上的产能，他的销售不足2万吨，但是他还去“兼并”了一些中小被淘汰的工厂。我们知道，其实这家企业根本没有必要去兼并那些小企业，但是为了多拿三个品牌，他又不得不这么去做，这导致了优质兼并了一些装备落后的淘汰产能。从现状来看，这些落后产能进入市场，对奶粉品质和技术水平有整体拉低的作用。好在，一些大企业兼并这些工厂并不是用来生产产品，而是用来换取3个品牌的指标。

从这个意义上讲，提高装备水平的细则可能导致这些为了拿到3个品牌指标、花钱改造落后工厂的企业面临工厂通过不了新的细则的风险。从政策部门来讲，或许没有什么，但是如果细则不断变化，可能导致不少企业面临投资风险。

我要特别强调的是，整体上来讲：国外工厂装备整体比较落后，国内工厂和中国企业控股的国外工厂装备整体较好。这个政策如果细则落地，政府部门能够做到国际、国内统一验收标准、统一严格要求，不打压中国企业，那么对中国企业是个利好。

问：怎么理解“重塑消费者对国产婴幼儿配方乳粉的信心”？

雷永军：这个根本不需要重塑。这个提法是受到媒体舆论影响的提法。从整个乳业来讲，三聚氰胺伊利蒙牛光明都是重灾区，但是这三家企业从来没有被中国消费者抛弃，反而仍然是中国市场的前三名。在奶粉上，中国企业退居三四五线市场之后和国际品牌进行了区域割据，三四五线市场一直是国产奶粉的核心区域，消费者非常认可，现在国际大品牌多次进攻都找不到方法。从2018年开始，国产品牌开始向一二线市场反攻，也取得了不俗的业绩。

舆论受AC尼尔森数据影响比较大，因为AC核心的数据采集在一二线市场和互联网，一些不接地气、不调研研究的专家做了这种舆论的帮凶。

中国国产奶粉的销售量在2010年之后就一直占据半壁江山，最近一年销售额也超过50%。政策部门更要看到行业的真实发展。其实，不用任何鼓励政策，3年内中国品牌占据65%的市场占有率是完全可以实现的。

问：我看《方案》还提出“鼓励企业优化产品配方，在技术装备、质量管理、营销模式等方面大胆创新，加快产品研发创新和产业转型升级，加强国产婴幼儿配方乳粉的品牌培育”，您怎么看？

雷永军：这句话说得很好，也很全面。重要的是政策落实不要阻挠《方案》提出的这个观点。

我们以“优化产品配方”为例。注册制如果能够放开企业在产品配方上的自主权这句话就能落实，如果放开不了，这句话就是一个口号而已。

在企业经营中，产品配方的变化和升级牵扯到消费者和企业战略。现在我们在注册制中强调了三个配方的不同，但忽视了产品配方的优化，所以我觉得这个提法可能是对注册制的修订。

因为按照注册制，一个企业生产的三个品牌配方要有不同，客观上造成了只有一个品牌配方是企业最优化的配方，另外两个，一个差一些，一个最差。注册制落实的时候，就有企业不愿意生产差的配方，但是为了发展，又不得不按照政策执行。这个也客观上影响了市场。

我们看到，最近几年企业大力发展中高端产品，消费者也不选择中低端产品，就是因为中低端很多产品的配方太不优化了。这不但增加了消费者的负担，也让这个行业一直在畸形的道路上发展，实际上不利于行业的整体规范。

问：怎么看待“实现全过程、电子化信息查询追溯，力争三年内实现质量安全追溯体系建设覆盖60%以上婴幼儿配方乳粉企业，并与国家重要产品质量追溯平台对接”的提法？

雷永军：互联网追溯已经非常成熟，而且可借鉴的工具很多，我觉得这个政策有些保守，应该三年内做到100%。如果有政策配套鼓励，其实两年内就可以实现。如果做到了这一点，市场就更加公平，监管也就更加轻松。

问：《方案》还提出“建立婴幼儿配方乳粉食品安全生产规范体系检查常态化机制，用 3 年时间完成新一轮生产企业全面检查，强化对生产环境、生产质量管理体系运行、原料查验和检验检测能力等方面的检查，指导企业规范管理”。这个怎么理解？

雷永军：其实后面还有一句，是“完善产品抽检制度，对出现过指标不合格的婴幼儿配方乳粉企业加大抽检力度”。

这个是很有必要的。但是全面检查的核心还是要国内国外统一标准、统一力度，不能偏袒国产企业，也不要放松国际企业。尤其是对有问题企业，要加大监管。

问：《方案》提出要“强化政策引导，鼓励各地通过企业并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种方式开展婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，淘汰落后产能。”这个您怎么看？另外，对“加快推进连续 3 年年产量不足 1000 吨或年销售额不足 5000 万元、工艺水平和技术装备落后的企业改造升级，进一步提高行业集中度和整体发展水平。”您是怎么理解的？

雷永军：对鼓励兼并重组，我们前面讲了一些，在这里我要重申一下，婴幼儿奶粉企业是个特殊的行业，很多企业不具备兼并重组的价值，从2013年相关部门就积极推进兼并重组，但是实际上企业并不积极，2017年推进注册制后，很多企业兼并重组又是被迫的，这也不符合市场发展的规律。对设备落后、经营亏损的企业，我的建议就是让市场淘汰它。2017年的时候，很多中小企业其实已经快被淘汰了，注册制以来，差的生产工厂都成了香饽饽，这就是政策性的问题。

另外，对产量不足1000吨的企业或者销售额不足5000万的企业就可能判它死刑，这不符合自由竞争的市场经济。其实，只要它的质量是合格的，品质是优秀的，工厂符合国家标准，就应该让它自生自灭，或者鼓励发展才对。从政策的提法来看，这一点没有说破，但是寓意是明确的。

问：《方案》提出“严禁进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装”，您怎么看？

雷永军：这要看落实的细节要求。从当前来看，如何界定分装的概念很重要。有企业从某国进口了大包装乳粉，到国内只添加了维生素就生产包装，这算不算严禁分装的范围？有企业从国外购买全脂粉或脱脂粉，然后在国内还原再进入生产流程，这虽然符合了不分装的政策，但是品质却有极大的下降，这个又如何界定？

对这一点，我建议组织行业内有良心的专家讨论，把细节定好。原则可以定位为在保证品质的基础上的细节。

例如，《方案》中还提到鼓励企业到国外发展奶源，问题是，国外发展的奶源如何进入国内？如果政策自相矛盾，就会阻碍企业的战略步伐和政策的权威性和有效性。

问：非常感谢雷总在百忙之中帮助我们解读《方案》，最后，请雷总做个总结。

雷永军：好的，那我就总结一下。

对企业来说：政策很重要，一定要深入研究，我建议大家不要吐槽政策的合理性，而更多地要研究政策导致的市场变化。因为是否合理对单个企业来说不重要，你的发展才重要。提前做好调整才有机会。

对投资者来说：政策很重要，短期内板块股市会上扬，你能够从中获得短期收益，从长期来说政策改变的是行业的格局，你要有智慧读懂行业的深层次变化。

对政策部门来说：任何政策都是双刃剑，我们在看到斩断问题的时候，更应该考虑斩断问题之后还会产生什么新的问题。这样才能标本兼治，不流于形式，不遗毒企业。整体来说，《方案》指出的方向是明确的。谢谢大家。（本文根据雷永军在普天盛道乳业资本圈的发言整理，未经雷永军审核）

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